地方AMC如何参与化解地方政府隐性债务

2022年5月18日，财政部发布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，集中通报河南、湖南、贵州等地城投公司八起地方政府隐性债务问责典型案例。2023年3月，十四届全国人大一次会议批准《政府工作报告》，提出要防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。2024年4月，中央政治局会议指出要深入实施地方政府债务风险化解方案，确保债务高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展。

相关文件的发布，体现出地方政府隐性债务规模依然庞大、潜在风险仍不容乐观，明确了政府对隐性债务监管的高压态势和继续从严管控隐性债务的坚决态度。地方AMC作为防范化解金融和非金企业风险的全国生力军和地方主力军，更应该结合形势，紧密围绕党和国家政策，助力防范和化解地方政府隐性债务风险。

一、地方政府隐性债务基本概念

（一）简介

根据2018年8月国务院发布的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文），地方政府隐性债务指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。其主要特点有：1. 决策主体是地方政府；2. 资金用途是公益性项目建设；3. 偿债资金来源于政府财政资金。

（二）主要表现形式

地方政府隐性债务的主要表现形式为：1. 地方人大、政府出具相关承诺函的形式；2. 以企事业单位名义举债，地方政府统一使用、归还的形式；3. 政府购买服务形式；4. PPP项目违规融资形式；5. 利用政府产业引导基金融资的形式。

表1 地方政府隐性债务表现形式

资料来源：公开资料整理

二、地方政府隐性债务化解方式

根据2018年财政部发布的《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，针对存量隐性债务的化解，主要可以选择的处理方式有以下六种：

（一）安排财政资金偿还：通过年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等财政资金来偿还隐性债务，以直接减少隐性债务。此方式可执行性强，但因各地隐性债务规模普遍较大，采用该方式时需结合其他方法。

（二）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还：通过出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还债务。此方式可为政府筹措部分资金，但可能存在资产处置难度较大、现金回流与债务资金支出较难匹配等问题。

（三）利用项目结转资金、经营收入偿还：由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）债务。此方式实质是要求平台公司利用现有项目现金流逐渐偿还债务，但平台公司项目较多为公益性质，收益较少，因此在实操中该方式运用较少。

（四）合规转化为企业经营性债务：将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务，政府不再承担还本付息责任，从而直接降低隐性债务。此方式对资产有较高要求，且可能涉及债务重组和政府注资，操作难度较高。

（五）借新还旧、展期等：由企事业单位同金融机构协商以借新还旧、展期等方式偿还债务。此方式是隐性债务置换的核心部分，但由于在近两年的隐债置换实操中，各种化债不实现象频发，导致此方法的运用受到较大限制。

（六）破产重整或清算：对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，以化解相应债务。此方式实施难度大，处理过程中可能会对地方政府信用产生较大影响。

三、AMC参与地方政府隐性债务化解现实依据

     （一）地方政府隐性债务风险现状

1. 地方政府债务规模难以控制

过去，地方政府融资需求强烈，希望通过加强基础设施建设以拉动经济增长、保障民生支出，在财政财力受限情况下，地方政府只能通过新增负债来满足相关需求，而金融机构基于“政府项目有财政兜底”的认知，也更倾向于为有政府背景的项目提供融资，供需两方面因素的叠加导致地方政府债务规模难以控制。

2. 隐性债务基数不清、数量庞大

目前，地方政府隐性债务无统一的认定标准和统计口径，且隐性举债方式多样，资金来源除传统的表内贷款，以及保理、银票保函等表外授信外，还包括资管计划等表外类信贷融资，其中可能涉及的明股实债、抽屉协议、承诺回购等违规方式，导致隐性债务规模快速增长。据财政部原部长楼继伟2023年3月在《比较》杂志上发表的《新时代中国财政体系改革和未来展望》，目前地方政府隐性债务市场估计在30万亿元—50万亿元，抓好地方隐性债务风险化解工作，妥善处置和化解隐性债务存量是当务之急。

      （二）AMC参与地方政府隐性债务化解符合政策要求

2018年10月，国务院颁布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》鼓励民间资本、金融机构通过多种形式参与基础设施建设，对难以偿还的存量隐性债务，允许融资平台公司与金融机构协商，采取展期、债务重组等方式维持资金周转。

2019年6月，国务院发布《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》，允许金融机构发放贷款以置换政府融资平台的地方政府隐性债务，允许平台公司债权人将到期债务转让给AMC。

2021年7月，有关部门下发的15号文从监管层面对存量债务化解的相关流程进行规范，要求地方政府要全面盘查摸清隐性债务存在方式、债务项目情况，严禁新增地方政府隐性债务，妥善化解存量地方政府隐性债务。

2023年7月，财政部发布《国务院关于2022年中央决算的报告》，指出将督促地方统筹各类资源，稳妥化解存量隐性债务。

       （三）AMC参与地方政府隐性债务化解符合AMC展业方向

目前，各大AMC已陆续通过债权收购、债务重组、债转股、资产证券化等多种形式帮助地方政府降低债务成本，盘活低效资产，缓解地方违约风险。AMC作为政府重要的风险化解工具之一，参与地方隐性债务风险化解，符合AMC的主责主业范围，更符合AMC的政策性职能。

四、地方AMC参与地方政府隐性债务化解路径探析

地方政府隐性债务规模大部分来源于政府融资平台融资形成的隐性债务，而地方融资平台债务风险的市场化防范化解，涉及主体多、利益冲突大、协调难度高，地方AMC可通过以服务地方政府债务风险化解、推进地方融资平台纾困与市场化转型为导向，切入不良资产收购、化债基金、资产剥离等业务路径，有效优化资产配置、化解地方政府债务风险。

     （一）不良资产收购路径

对地方融资平台出现的短期流动性风险，地方AMC可通过折价收购债权转让方的债权，利用追加抵押或质押等形式增加风险控制措施，对融资平台债务进行处置或重组。

对综合评价结果欠佳的区域及融资平台，地方AMC可采用SPV控制股权模式，以收购的债权资产认购SPV优先级份额，融资平台将拟抵押资产剥离至新项目公司，并以项目公司股权出资认购SPV劣后级份额

（二）不良资产收购+追加投资路径

在不良资产收购业务基础上，若融资平台仍存在资金缺口、流动性紧张或资金链断裂等情形，必要时可在监管要求下，通过SPV追加投资以提供短期流动性支持，资金须用于项目建设或企业生产经营。

     （三）化债基金路径

对预期出现债务兑付危机或公开市场债券收益率大幅波动等问题的融资平台，若上述问题引发地方政府信用危机及区域性金融风险，可探索与地方政府合作设立信用保障基金或债务平滑基金等类型的化债基金，通过联合相关机构出资设立化债基金，提供抵押或质押等担保，定向用于收购或偿付问题平台存量债务。

    （四）资产剥离及盘活路径

针对非主业及非优势业务的“两非”剥离、无效资产及低效资产的“两资”处置、应收账款及存货“两金”压降，可联合其他金融机构设立SPV收购上述剥离资产，并引入产业投资人进行分类处置，以提升资产价值。

    （五）联合产业并购 + 实质性重组路径

针对融资平台的市场化转型需求，地方AMC可利用专业优势，协助挖掘产业资源，引入优质合作方。地方AMC可通过清理整合并购标的存量债权，同产业投资人（中间级）、地方融资平台（劣后级）共同设立SPV对并购标的进行股权收购及实质性重组。必要情况下，可在监管范围内，以股东借款等形式追加投资，并通过其他主体提供有限合伙份额远期回购。

五、地方AMC参与地方政府隐性债务的建议

     （一）转变经营理念

地方AMC应以提升“估值定价、处置运营、方案设计、资源整合、风险防控、内控管理”六大能力为核心，从“重资金”的业务思维转向“重资源整合、问题解决、价值发掘”的平台思维，从关注“资产规模和增长”转向注重“增长的结果和效益”。地方AMC可根据所在区域特性，深挖资产价值，逐步建立和完善不良资产生态圈，统筹资产运作和资本运营，同区域内其他机构合作创新、共同发力，针对化解风险、盘活资产、改善结构、并购重组等个性化需求为地方政府提供专业解决方案和金融服务。

    （二）争取地方政府支持协调

地方政府隐性债务化解涉及主体多，政府的全力支持可保障地方AMC同政府、国资委、国有企业等各单位、部门的顺畅沟通，是债务化解成功与否的关键。地方AMC可利用区域优势，争取地方政府相关部门（公安、司法、审计和金融）的配合，争取不良资产审理绿色通道，提高相关业务的受理、判决、执行效率。对地方AMC在省内地市出资成立的子公司或者SPV争取税收优惠；对区域内变现难度大、收益价值低的抵押资产，争取相关调规变性政策，从而降低地方AMC参与过程中的经营成本，提高资产包报价竞争力和后期追偿效率。

     （三）优化不良资产估值定价

地方AMC虽已具备丰富的对单个信贷资产及不良资产包的估值定价经验，但在面对地方政府隐性债务化解时，风险资产类型和风险机构等均发生了变化，这对地方AMC的风险估值能力提出了更高要求。地方AMC在参与地方政府隐性债务化解时，要摸清底数，对融资平台存量债务和资产进行甄别分类、明确债务类别和资产类型；要充分利用数字化量化模型，打造涵盖信用风险、流动性风险、现金流不确定性等在内的全方位风险定价模型。

     （四）创新市场化业务处置路径

地方政府隐性债务大多来源于政府融资平台的融资过程，地方AMC可从地方政府融资平台资产负债两端同时入手，通过不良资产收购、不良资产收购+追加投资、化债基金、联合产业并购+实质性重组等多种路径，剥离地方融资平台体系中历史遗留的不良资产、缓解兑付周期压力，使地方融资平台专注于在新机制下创新业务模式、强化风险管理，以此防范新的不良资产大规模形成与积累。

     （五）推动国企资产整合重组

地方国企平台公益性资产和经营性资产的混合经营，导致国有资产在资产结构、资产分布方面均存在优化空间。地方AMC在参与地方金融服务时，要以“化解金融风险，支持实体经济高质量发展转型”为使命，利用自身行业及区域优势，灵活运用综合金融服务“工具箱”，充分发挥产业重组、资产重组和债务重组等资源整合能力，引入产业资本和技术，为国有资本投资运营公司提供包括资产估值、处置方案、资金支持等在内的一揽子金融服务方案，帮助相关主体盘活长期闲置的存量资产并整合非主业资产。通过推动国企资产的整合重组，改善和优化隐性债务和资产的布局，为地方政府隐性债务化解提供基础性保障。